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科学确定建设工程目标
作者：董发根 来源：董发根 发布时间：2020-04-15 00:14
科学确定建设工程目标是确保工程品质的基础
所有建设工程都有自己的建设目标，它主要包括建设工期、造价、质量和安全文明等。每一个建设工程，建设单位都会对其提出建设目标，并成为招标文件的核心内容。在建设工程实施过程中，各参建单位、包括建设行政主管部门都围绕建设工程目标，通过建设工程的规律、技术、法规和外在条件等，来组织实施建设工程的管理和监督，从而实现建设工程的预定目标。 众所周知，建设工程是一种特殊商品，它受时间、地点、经济、技术、环境和人文等信息因素影响，是一种动态的管理。确定建设工程目标，除了满足建设单位要求外，必须遵循和满足上述因素条件，因此，建设工程目标是确保建设工程品质的基础，我们说它是建设工程的建设灵魂毫不夸张。 然而，长期以来，尽管我国建设工程管理法规比较齐全，尤其是《建筑法》颁布实施以来，对建设工程的管理更加具体和规范化，但由于受体制和经验等因素影响，我国量大面广的普通建设工程（地方政府投资和非政府类项目，下同），目标管理并无完善的法律规定和科学的决策程序。这些建设工程绝大部分在取得《项目建议书》《可行性研究报告》《项目立项文件》或《土地拍卖文件》后，确定了建设工程的主要目标（至少工期），而在以上的建设工程最初始文件中，建设工程目标主要由编制单位按建设单位或政府有关部门的要求确定，并无专业审查程序严格把关。《工期定额》形同虚设、“合理定价”无法合理、质量目标盲目提高、安全文明层层加码。建设工程目标由政府或建设单位（非政府项目）确定，是我国现有建设工程管理体系的常态，其他参建单位无权参与建设工程目标的确定，说明白了就是其他参建单位只有服从建设工程目标的责任和义务。在这些普通建设工程中，绝大部分由地方民营建筑企业承担，这也是我国建筑业最激烈的竞争市场。 大家知道，建设工程经过市场交易并签订合同后，建设工程的一切行为具有法律效应，是全体参建单位必须遵守执行和操作实施的依据，也就是不管招标文件中建设目标是否合理？投标单位只能“响应”招标文件规定的要求。 政府对建设工程的目标管理，在我国现有管理体制中，建设前期阶段主要以发改、财政、国土等部门和建设单位为主，建设实施阶段的管理，除了上述部门外则以住建、审计部门和建筑企业为主，后者没有参与建设工程目标确定的职能，这样，就从源头上造成了建设工程目标管理的缺陷。与此同时，住建部门只能监管建筑企业的建设行为，建设单位的建设行为（建设目标）则无法监管，这也是当前住建部门对建设工程目标监管的短板和尴尬。在一些政府招商引资项目中，这个问题尤为突出，建设单位常常以满足投资商要求为由，“忽略”了建筑企业的实际承受能力，增加了建筑企业的责任和风险。 建设工程目标主要由政府或建设单位（非政府项目）确定无可厚非，但没有通过第三方科学的专业审查程序审定，就无法保证建设工程目标的科学性，这是不科学、不公平和不合理的。 在建设工程实施过程中，政府或建设单位对建设工程目标提出要求是必须的，建筑企业应当积极响应，并从技术措施和管理手段等方面来满足工程建设的要求，但建设单位在提出正常建设工程目标要求外，应当由第三方审定建设工程目标，再增加相应的赶工和技术、措施等费用，不能把由此引起的责任和风险，让投标单位“自行考虑消化”，这些表面上“合法”、其实是“霸王”的市场潜规则，不符合建设工程建设的客观规律，更不符合我国目前社会的诚信环境和风险文化现状，是当前建设行业健康发展的第一大障碍。 大家知道，长期以来央企建筑企业承担着国家重点工程的绝对垄断地位，因此，也保证了这些重点工程的建设质量和预期目标，这是毋庸置疑的。但普通建设工程没有规范的目标管理和科学的市场监管，造成了目前建筑市场的“两极化”，即央企建筑企业与地方民营建筑企业所承担的业务市场完全不同。民营建筑企业面临市场、人才、发展等方面的困惑，当然，较多的建设工程质量安全等问题也发生在民营建筑企业之中。 普通建设工程由于建设工程目标缺乏监管，导致建设工程出现质量、安全问题和结算超预算、预算超概算以及工期延长等现象早已屡见不鲜，也是出现腐败和一系列社会问题的罪魁祸首。如果出现问题达不到建设工程目标要求，建设单位（包括审计、司法等部门）就把投标单位达不到自己确定的建设目标，作为对投标单位的违约依据，并造成不该出现的上述问题，建筑企业只能“吞下苦果”，并因此 “抹黑行业”。 目前，我国尚没有建设工程目标的第三方审定机构，广大普通建设工程的参建单位，作为建设工程的参与者共同深受其害，也对这种现象深恶痛嫉、又无可奈何，已经到了忍无可忍非解决不可的地步了。试想，如果国家重点工程高速公路、高速铁路、跨海大桥的建设，也采用这样的市场建设行为，难道不会出现这种问题吗？由此，我们殷切希望各级领导要像重视国家重点工程建设一样，重视普通建设工程建设目标的监管，还广大民营建筑企业应有的平等和清白，营造建筑业真正的健康市场环境。 我国《建筑法》的主要制度包括项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等，它明确了各参建单位的责任主体和法律义务。为了“加强管理、提升品质”，有关部门对建筑企业还经常实施诸如“两年行动方案”“三年提升行动”“农民工工资管理”“绿色施工”“红色工地”“专项整治”等等，各种“检查、通知和行动”层出不穷，进一步加大了建筑企业的成本和负担，而这么多的政策文件中，从来不提由此增加的相关建设工程成本费用。 建设工程目标不科学导致的直接原因，是建筑企业的成本和风险增加无法控制，与此同时，管理越来越严、要求越来越高则成了一些主管部门和建设单位对项目“负责”的一种标志。如一个地市每年有8个省级杯评优指标，实际投标工程可能有n个（n一定大于8个），那么，n大于8个的投标单位就无法实现投标承诺，他就需要承担不能承诺的责任（经济处罚）；设计工期任意压缩，设计单位必须免费满足建设单位的“合理修改”要求；项目管理“要求”以最低的价格获得最好的服务（在大房企中最突出）等等。 毫无疑问，这些都是政府或建设单位提高效益、提升品质的重要措施，但缺乏基本的科学性，甚至可以说是盲目的。为什么政策文件三令五申、发现问题精准，真正建设工程品质提升并未得到明显改变呢？我们觉得，这些问题主要出在建设工程组织管理模式的源头上，市场过分“相信”了建筑企业的承受能力，而最终损失的是建设单位和其他参建单位（国家财产），同时，严重影响建筑业的形象和健康发展。对此，有关决策顶层领导应当引起高度重视，并迅速出台相关政策措施，改变这一不正常的现象。 我们认为，不管建设工程业态如何变化和组织模式如何调整，合法的基础是合理，如果建设工程目标管理没有政府法定第三方审定机构科学确定，对提升建设工程品质无疑仍是无稽之谈。重视建设工程目标管理，就是重视建设工程品质，它与“行动”“活动”“意见”异曲同工、相得益彰、同等重要。 《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）、《国家发展改革委住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）和《政府投资条例》（第712号国务院令）等是近期继《建筑法》颁布实施以来，国家根据我国经济社会发展和建筑业发展现状，出台最具影响力的建设工程组织模式重要转变和提升的重要文件。建筑业转型升级正在完善和调整之中，我们相信并衷心期盼，新的政策措施一定会打通建筑业发展的“玻璃门”“肠梗阻”，而其中建设工程目标管理是供给侧改革的核心，是确保建设工程品质最重要的基础。 二〇一九年五月二十七日 |
